Agredidos ni agraviados: Las relaciones civiles-militares en México

General Gallardo

A raíz de las declaraciones del divisionario Diplomado de Estado Mayor Carlos Gaytán Ochoa, López Obrador, descartó “intentos de conspiración” en relación a los resultados del operativo de octubre pasado en Culiacán.

En una conferencia mañanera, el mando supremo, respondió a las críticas del militar, lo cual da a entender que “existen discrepancias de parte de militares, por el actuar del Gobierno y su trato hacia las fuerzas armadas.

El entuerto provocó una preocupación de medios, analistas e intelectuales, cierto hay sinsabor no sólo en estos sectores y en la sociedad, sino entre los militares, pero las declaraciones del militar, no pasan de ser una baladronada, de un mando con turbio pasado que auspició la participación activa del Ejército en asuntos que prohíbe la Constitución general y la ley militar.

Queda prohibido a todo militar, desempeñar funciones de policía urbana o invadir las funciones de ésta… Los militares, de cualquier graduación, no intervendrán jamás en asuntos de la incumbencia de las autoridades civiles… Art. 28, 29 RGDM.

El militar no deberá elevar quejas infundadas, hacer públicas falsas imputaciones o cometer indiscreciones respecto de los actos del servicio… Todo militar que se exprese mal de sus superiores en cualquier forma, será severamente castigado… Cuando el militar eleve quejas infundadas, haga públicas falsas imputaciones contra sus superiores o cometa indiscreciones en asuntos del servicio, será castigado con arreglo al Código de Justicia Militar. Art. 12, 16 y 17 LDM.

A falta de valor civil para enfrentar una orden del Presidente, el discurso es convocado y apoyado por el mismo, General Secretario Luis Crescencio Sandoval.

Lo que lleva a concluir que México carece de una relación civil-militar democrática, donde el poder militar esté sometido al poder civil, la no deliberación de los militares en asuntos políticos. Art. 129 c

He seguido atento las “propuestas” relativas a la seguridad para lograr la paz, la estrategia que ella plantea, es equivocada, pues la seguridad pública no tiene que ver con militares, no tiene que ver con el Ejército, no tiene que ver con políticas represivas o cárceles, ni con ocurrencias e improvisaciones.

 Hay que cambiar los parámetros sobre cómo se concibe la seguridad pública: de una visión de control social y de maniobras perversas en contra de la sociedad para sostener un régimen autoritario y depredador, continuado incluso por la 4t, a otro donde se piense la seguridad pública, como una función del Estado, como un bien público, como un derecho humano, que quien el único que lo debe prestar es el Estado.   

 Mas cuando en México históricamente la clase política nacional, les ha adjudicado a los militares, claro con su complacencia y cobros de factura, la seguridad pública, facultad y única responsabilidad constitucional atribuida a las autoridades civiles en el ordenamiento federal (Art. 21), aquí incluiría el sistema de seguridad y justicia de las comunidades indígenas o de los grupos de autodefensas surgidos en Michoacán, ahora con presencia en 11 entidades federativas. Cómo se puede ocultar la legitimidad de un movimiento social, a falta de Gobierno, de justica o por la interrupción de la observancia constitucional. (Informe CNDH/2013)  

Quizá no tenga la facilidad para darme a entender, “No hay que confundir las cosas por muy parecidas que las creamos”. La situación de las relaciones entre civiles y militares ha carecido de estudios serios. La única teoría que tiene amplia aceptación derivada de las premisas del liberalismo americano, es la investigación que realizó sobre el tema Samuel P. Huntington en 1956. (El Soldado y el Estado: Teoría y Política de las relaciones civiles-militares)

Huntington sustenta en su análisis dos hipótesis: La primera, supone que las relaciones civiles-militares, en cualquier sociedad, deben ser estudiadas como un sistema de partes interdependientes.  Define como principales componentes del sistema tres situaciones: A.- La posición formal, estructural, de las instituciones militares en el Gobierno; B.- El papel informal y la influencia de los grupos militares en la política y en la sociedad a la larga; y C.- La naturaleza de las ideologías de los conjuntos militares y no militares.

Como partes de un sistema total, ninguno de estos componentes puede cambiar sin provocar efectos en los demás conjuntos. Cualquier sistema de relaciones civiles-militares involucra así un difícil equilibrio de poder; de un lado, entre la autoridad, influencia e ideología de los militares; y del otro, entre la autoridad, influencia e ideología de los grupos civiles.   En este contexto, el equilibrio puede ser conseguido de varias formas.

La segunda hipótesis señala que, partiendo de ciertas premisas concernientes a la naturaleza y al propósito de las instituciones militares, es posible definir en abstracto ese tipo particular  de equilibrio  -control civil objetivo- que  maximiza  la  seguridad militar.

Utilizando este enfoque, es posible visualizar hasta qué punto el sistema de relaciones civiles-militares tiende a mejorar o a deteriorar la seguridad militar de una sociedad determinada.  Es también posible sugerir los cambios necesarios en las partes componentes del sistema para aproximarlo al punto de equilibrio, es decir, al control civil objetivo.

Así las cosas, Huntington considera que las relaciones civiles-militares son un aspecto de la política de seguridad nacional.  El objetivo de la política de seguridad nacional es mejorar la seguridad de las instituciones sociales, económicas y políticas contra amenazas que provienen de otros Estados independientes o de índole subversivo desde el orden interno.

La política de seguridad nacional puede manifestarse en tres formas:  A.-  La política de seguridad militar: Es un programa de actividades planeado para disminuir o neutralizar los  esfuerzos destinados a debilitar o destruir a la nación, realizados por fuerzas armadas que operan fuera de sus límites territoriales; B.-  La política de seguridad interna: Trata de la amenaza de subversión; es decir, el esfuerzo destinado a debilitar o destruir al Estado, impulsado por fuerzas que operan dentro de sus límites institucionales y territoriales; C.-  La política de seguridad situacional: Concierne a la amenaza de erosión proveniente de cambios a largo plazo en las condiciones sociales, económicas, demográficas y políticas que tienden a reducir el poder relativo del Estado.

Esta visión de la política de seguridad nacional en cada una de sus manifestaciones, militar, interna y situacional, se desarrolla en dos planos, uno institucional y otro operativo. El plano operativo, implica los medios inmediatos a que se apela para afrontar las amenazas a la seguridad.  El plano institucional trata la manera en que la política operativa es concebida, formulada y ejecutada. Las relaciones civiles-militares son el principal componente de la política de seguridad militar.

Los planteos o conclusiones operativas inmediatas de la política militar, involucran normalmente: los planteos o conclusiones cuantitativos de los recursos del Estado dedicados a las necesidades militares; los planteos o conclusiones cualitativos de la organización, composición, equipamiento y empleo de las fuerzas militares; y los resultados dinámicos de la utilización de las fuerzas militares de cuándo y bajo qué circunstancias serán puestas en acción.

La naturaleza de las resoluciones sobre estos asuntos es determinada por el esquema institucional a través del cual se toman esas decisiones. Los temas fundamentales de la política institucional están siempre presentes, son continuamente redefinidos, pero nunca resueltos. El ordenamiento de las relaciones civiles-militares, por consiguiente, es básico para determinar la política de seguridad de la nación.  El objetivo de esta política en el plano institucional es desarrollar un sistema de relaciones civiles-militares, que realcen en grado máximo la seguridad militar con el menor sacrificio de otros valores sociales.  El logro de este objetivo comprende  un intrincado equilibrio de poder y de actitudes entre los grupos civiles y militares.   Las naciones que logran un esquema balanceado en las relaciones entre civiles y militares, poseen una gran ventaja en su búsqueda de la seguridad.  Por otra parte, las naciones que fracasan en desarrollar un sistema cívico-militar [civil-militar] bien balanceado, malgastan sus recursos y se exponen a riesgos incalculables.

Las instituciones militares de cualquier sociedad están conformadas por dos impulsos; por un lado, el imperativo funcional que surge de las amenazas a la seguridad de la sociedad,  y por el otro, el imperativo social proveniente de las fuerzas sociales, ideologías e instituciones dominantes dentro de la sociedad.

Las instituciones militares que reflejan sólo los valores sociales pueden verse incapacitadas para ejercer sus funciones militares eficazmente. Por otra parte, puede ser imposible contener dentro de  una sociedad instituciones militares formadas puramente por imperativos funcionales. La interacción de estos dos impulsos constituye la esencia del conflicto en las relaciones civiles-militares. El grado en que ambos impulsos o fuerzas entran en confrontación depende por una parte, de la intensidad de las necesidades de seguridad, y por la otra, de la naturaleza y fuerza del esquema de valores de la sociedad. El ajuste y equilibrio entre estos componentes de las relaciones civiles-militares no viene solo, algunas sociedades pueden ser inherentemente incapaces de proporcionar las bases adecuadas para su propia seguridad militar. Tales sociedades carecen de valores de supervivencia en una época de continuas amenazas.

Siendo plausible lo hasta aquí asentado, nos preguntamos: ¿Qué esquema de relaciones civiles-militares mantendrá mejor la seguridad de una nación?

Lo primero que tiene que considerarse en las relaciones civiles-militares es el trato que tiene el Estado con el cuadro de oficiales. En este espacio es donde llega al máximo el conflicto entre  las  presiones que surgen del imperativo funcional y las provenientes del imperativo social.

Por una parte, el cuadro de oficiales es el elemento dirigente activo de la estructura militar y es responsable de la seguridad de la comunidad.  Por la otra, el Estado es el elemento dirigente activo de la sociedad, y es el responsable de la distribución de recursos entre los valores sociales, incluyendo la seguridad militar.   En consecuencia, al analizar  las relaciones  civiles-militares, lo primero que hay que definir es la naturaleza del cuadro de oficiales. ¿Qué clase de corporación es el cuadro de oficiales?  ¿Qué ralea de hombre es el oficial militar?

El moderno cuadro de oficiales es un organismo profesional y el actual oficial militar es un hombre profesional.  Una profesión  es un tipo peculiar de grupo funcional de características altamente especializadas. El  profesionalismo  es característico del oficial moderno en la misma forma que se caracteriza el médico o el abogado.

El profesionalismo distingue al oficial militar de hoy en día del guerrero de otras épocas. La existencia del cuadro de oficiales como cuerpo profesional da característica única al problema moderno de las relaciones civiles-militares.

La naturaleza de otras profesiones como profesiones, así como su historia, ha sido ampliamente discutida. Sin embargo, el carácter profesional del moderno cuadro de oficiales ha sido descuidado. En nuestra sociedad, el hombre de negocios puede manejar más dinero, el político más poder, pero el profesional puede manejar más respeto.

Cuando el término profesional ha sido empleado en relación con los militares, casi siempre lo ha sido en el sentido de profesional como opuesto al amateur, más que en el sentido de profesión en contraste con comercio u oficio.  Las frases “ejército profesional” y “soldado profesional” han oscurecido la diferencia entre el “enganchado”, que es  profesional en el sentido de uno que trabaja por ganancias monetarias, y el oficial de carrera, que es profesional en el sentido, muy diferente, del que persigue “un puesto más alto en el servicio de la sociedad”.

La seguridad pública, debe descansas en esta relación civil-militar, donde el poder militar esté sometido, subordinado absolutamente al poder civil del Estado. Cualquier Gobierno por más legítimo que llegue al poder, incluso con el cien por ciento de la votación, si no tiene este cimiento NO PODRÁ GOBERNAR, porque va en contra del orden constitucional, por tanto la gobernación será nula de pleno derecho.

Esta definición llevó a los Estados Unidos a convertirse en el país más poderoso del mundo. La prohibición del uso de las tropas militares en las tareas de seguridad se decretó desde 1854. “Las fuerzas armadas están diseñadas para pelear en la guerra, mientras que las fuerzas policiales están diseñadas para hacer cumplir la ley”.

En las condiciones de abdicación del poder civil, la 4t no está en condición de establecer una relación civil-militar, donde esté sometido el Ejército a los controles institucionales.

El nuevo modelo de seguridad pública

José Ramón Cossío Díaz

CIUDAD DE MÉXICO (Proceso).- El 26 de marzo se publicó el decreto por el que se reformaron varios preceptos constitucionales en materia de seguridad pública. Como buena parte de la discusión se concentró en la Guardia Nacional y, todavía más, en su necesario carácter civil, se perdió de vista que con las reformas aprobadas se estaba dando lugar a un nuevo modelo de seguridad pública. Dentro de los cambios a que dio lugar la reforma, destaca el otorgamiento de competencias al Congreso de la Unión para organizar la Guardia Nacional y demás instituciones de seguridad pública federales, así como para emitir las leyes nacionales sobre el Uso de la Fuerza y del Registro de Detenciones.

Continuando con la mala técnica legislativa seguida desde hace tiempo, en los artículos transitorios del decreto de reformas se fijaron los contenidos mínimos que el legislador federal debía establecer al momento de emitir las leyes que habrían de desarrollar la reforma constitucional. Para la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, lo relativo a la formación y actuación de las instituciones de policía encargadas de la seguridad pública y la regulación del sistema nacional de información en la materia. Para la Ley de la Guardia Nacional, los supuestos para la coordinación y colaboración de ella con las instituciones de seguridad de las entidades federativas y municipios; las reglas de aportación de estos órdenes de gobierno por la colaboración de la Guardia Nacional en tareas locales; la estructura jerárquica, régimen de disciplina, ascensos, desempeño, prestaciones, ingreso, educación, capacitación y profesionalización; las responsabilidades y tareas que puedan homologarse a las disposiciones aplicables a las Fuerzas Armadas; la posesión, portación y uso de armas de fuego; las hipótesis para delimitar la actuación de sus integrantes y las bases del informe que el presidente de la República habrá de rendir al inicio del segundo periodo ordinario de sesiones del Congreso de la Unión.

Respecto de la Ley Nacional sobre el Uso de la Fuerza, se determinó su finalidad, alcance y definición; los sujetos obligados, así como los derechos y obligaciones de los integrantes de las instituciones competentes; su sujeción a los principios de legalidad, necesidad, proporcionalidad, racionalidad y oportunidad; la previsión del adiestramiento en medios, métodos, técnicas y tácticas mediante el control físico y las armas incapacitantes, letales y no letales; y las reglas de portación, de adiestramiento y gestión. Finalmente, respecto de la Ley Nacional de Registro de Detenciones, se previeron las características del Registro y los principios que rigen su conformación, uso y conservación; los momentos y procedimientos para llevarlo a cabo; el tratamiento de los datos personales de los detenidos y los criterios para clasificar la información; las personas autorizadas para acceder a la base de datos del Registro y los niveles de acceso, fundamentalmente.

Atendiendo a los plazos y contenidos impuestos, el Congreso de la Unión aprobó las reformas a la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública y expidió las de Guardia Nacional, Uso de Fuerza y Registro de Detenciones. Todas estas leyes fueron publicadas en la edición vespertina del Diario Oficial de la Federación del 27 de mayo pasado y entraron en vigor al día siguiente. Para que el modelo de seguridad pública llegue a estar completo, se requiere que el presidente de la República emita los correspondientes reglamentos, y las autoridades administrativas, los protocolos y manuales de operación. Sólo al tenerlos sabremos cabalmente cuáles son las posibilidades de intervención de las policías, el tipo de acciones que pueden realizar en ejercicio de sus facultades, incluido el uso de la fuerza letal. Sin embargo, teniendo a la vista las reformas constitucionales y la nueva legislación, es posible identificar ya las notas que animan y animarán la seguridad pública nacional federal en los próximos años y en las graves condiciones en las que su contrapartida, la inseguridad, se encuentra. Me concentro en los tres ordenamientos principales.

Lo que se hizo con la Ley de Seguridad Pública fue otorgarle a la federación las competencias necesarias para crear, integrar y utilizar un sistema nacional de información acerca de la delincuencia. Los artículos reformados o adicionados dotan de facultades a las autoridades federales para allegarse de información a fin de crear estadísticas, bases de datos y medios semejantes, para con ellos formar o reestablecer, según se vea, el llamado Centro Nacional de Información. Así, la federación se asignó las tareas de inteligencia del fenómeno delincuencial para, esperemos, estar en posibilidad de fijar políticas generales y coordinar las tareas de los diversos cuerpos de seguridad.

La Ley de la Guardia Nacional terminó siendo, como debía ser, un ordenamiento de carácter orgánico en el que quedaron definidos los objetivos y competencias del cuerpo, sus jerarquías y modos de integración, capacidades, adiestramientos y tipo de controles parlamentarios y judiciales a que sus actuaciones quedarán sometidas. Con independencia de las muchas reticencias que, en lo personal, me genera la existencia de este cuerpo, debo reconocer que la ley está bien hecha. Por una parte, recoge las determinaciones impuestas por los artículos transitorios; por otra, no desborda los preceptos constitucionales, excepción hecha de algunos procesos de investigación que, sin embargo, pudieran quedar comprendidos en la obligación genérica de proceder mediante autorización judicial (artículo 100) y, finalmente, porque ordena bien lo que se quiere llegar a lograr con la corporación.

A la Ley del Uso de la Fuerza debemos verla con dos enfoques. Entendiendo que, al contar con una normatividad, ella es marco de actuación y condiciones y, al mismo tiempo, marco de inhibición. La falta de una ley hacía difícil saber lo que a cuento del uso de la fuerza se hacía, si era o no adecuado e, igualmente, si la conducta misma era o no posible. En adelante, quienes estén autorizados para usarla saben que su proceder está regulado, que hay situaciones de uso legitimado de la fuerza y situaciones en las que ésta puede ser ilegal o hasta delictiva.

En la Ley Nacional del Uso de la Fuerza se describen las facultades y las obligaciones de los agentes que realizan funciones de fuerza, definidas como la posibilidad de inhibir a una persona por medios mecánicos o biomecánicos, momentánea o permanentemente, conforme a los principios de absoluta necesidad, legalidad, proporcionalidad, prevención y rendición de cuentas. Las armas a utilizar se distinguen entre letales y no letales, según puedan producir la muerte o graves lesiones o no conduzcan a ello. En la escala de actuación, uno de los temas centrales del ordenamiento, se prevé la siguiente progresividad: persuasión, entendida como cese de la resistencia por indicaciones verbales o presencia de la autoridad; restricción, como determinación de un perímetro para controlar la agresión; sujeción, como uso moderado de la fuerza física para controlar o asegurar individuos; inmovilización, como restricción de la movilidad de las personas para lograr su aseguramiento mediante el uso intenso de fuerza física; incapacitación, como neutralización de la resistencia y la violencia a través del uso intensivo de fuerza física y empleo de armas menos letales, a sabiendas de que pueden causarse lesiones que no pongan en riesgo la vida; lesión grave, como neutralización de los agresores por medio del uso de armas menos letales o de fuego con la finalidad de proteger la integridad de la autoridad o de otras personas a sabiendas de la alta probabilidad de dañar gravemente al agresor y, finalmente, la muerte, que implica el uso de fuerza letal como acción excepcional con la finalidad de repeler y neutralizar la agresión al no existir otra opción para proteger la vida de las personas ajenas o la propia.

De los temas de la Ley de Uso de la Fuerza que es importante reflexionar, hay tres que desde ahora dejo señalados. El primero es que la misma enuncia como finalidad determinar el uso de ella para las fuerzas de seguridad de cualquier tipo y adscripción y, más relevante por la situación confusa que ahora vivimos, de las Fuerzas Armadas que realicen funciones de seguridad pública. Si conforme al artículo quinto transitorio del decreto de reformas constitucionales de marzo pasado, durante los cinco años siguientes a su entrada en vigor el presidente de la República podrá disponer de la Fuerza Armada de forma permanente en tareas de seguridad pública de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria, ¿cuál es el estatus jurídico de estas fuerzas en tales circunstancias? Desde mi punto de vista, deben actuar conforme a la Ley de Uso de la Fuerza, es decir, en una condición policial y no militar. Ello implica la no aplicación del fuero ni de los protocolos o normatividades militares o navales, sino de los civiles. Piénsese, para dimensionar la relevancia de estos cambios, en lo que los integrantes del Ejército hubieran podido y debido hacer a la luz a de la nueva normatividad en situaciones como la vivida recientemente en La Huacana, Michoacán. ¿Qué y cómo debieron haber respondido ante tal acontecimiento?

Un segundo asunto tiene que ver con lo que ya varias organizaciones de la sociedad civil han advertido. En el artículo 27 de la Ley se establece que por ningún motivo se podrá hacer uso de armas contra quienes participen en manifestaciones o reuniones públicas pacíficas con objeto “lícito”. La amplitud de la expresión deja un margen de discrecionalidad, cuando no hay la posibilidad de definir, ex ante, si la manifestación tiene tal calidad y, en su caso, las condiciones del uso de la fuerza que pueden ser impuestas. El tercer aspecto a destacar es la importancia de los protocolos del uso de la fuerza que habrán de expedirse. En ellos radicarán muchas de las posibilidades operativas de lo que, efectivamente, sucederá en las circunstancias concretas del día a día.

Con la descripción y los apuntes anteriores, me parece que ha quedado claro que en el país se está tratando de establecer un nuevo modelo de seguridad pública. Sin embargo, el mismo enfatiza al ámbito federal y, por lo mismo, incide menos en el de las entidades federativas y los municipios. Después de estas transformaciones, la federación cuenta con un Sistema de Información y su correspondiente Centro, una nueva policía en la forma de la Guardia Nacional y un sistema de registro de las detenciones; y, adicionalmente, la federación, las entidades y los municipios con un marco de uso de la fuerza para todas sus corporaciones. El problema es que no se imaginaron ni previeron nuevas competencias o modos de organización del sistema nacional de las policías ni de la seguridad. Una vez más, se dejó a los estados y municipios la tarea de pensar y constituir sus cuerpos y ejecutar sus acciones en sus limitados ámbitos espaciales y materiales. Ya varios expertos lo han señalado, se persistió en una equivocada idea. Como, se asume, los grandes delitos y la peligrosidad social son federales, en sus instituciones habrá de ponerse el acento.

Si analizamos los dos Planes Nacionales de Desarrollo, el del presidente y el de su administración, pronto nos daremos cuenta que es poco y malo lo que de manera integral se dice de la seguridad pública. Es cierto que están tocados algunos de los temas relacionados con las cuatro leyes acabadas de señalar. Sin embargo, es muy poco lo que se plantea en procuración e impartición de justicia. Suponiendo que todo lo vinculado con las nuevas leyes saliera bien, faltaría mucho por hacer para que ello quedara vinculado en un sólido sistema. El gobierno de López Obrador está reproduciendo los mismos errores de sus antecesores. Nadie está liderando el movimiento por el ajuste y actualización de las competencias del Ministerio Público, las defensorías, los servicios periciales o las adecuaciones que diversas leyes debieran sufrir.

Lo que resulta de los cambios apuntados, básicamente, es el otorgamiento de más funciones policiales a la federación, más capacidad de fuego a los agentes, y la legitimación para que las Fuerzas Armadas actúen como policías. Con esos elementos en mente, cabe preguntarse si se va en la ruta adecuada para enfrentar a la delincuencia y pacificar al país o si, por el contrario, únicamente se está haciendo más de lo mismo, eso sí, con otras justificaciones y distintos actores.

@JRCossio
Ministro en retiro.
Miembro de El Colegio Nacional.

La Guardia Nacional, un grave retroceso

Elisur Arteaga Nava


CIUDAD DE MÉXICO (Proceso).- Se ha presentado ante el Congreso de la Unión una iniciativa para reformar algunos artículos de la Constitución Política relacionados con la Guardia Nacional. Es la primera. Se anuncia otra con el fin de cambiar el artículo 19.

El nuevo gobierno, a pesar de haber estado unos 40 días en el poder, ya incurrió en los vicios de los anteriores. Tres de ellos son graves: uno, el de reformar la Constitución una y otra vez; el otro, utilizar a las Fuerzas Armadas para “combatir” a la delincuencia, y el último, proponer la desaparición de la Guardia Nacional como una institución ciudadana y convertirla en un apéndice del Ejército y de la Armada de México.

Se pretende pacificar el país, restablecer el orden y el respeto a la ley, a base de reiterar fórmulas que no dieron resultado en el pasado y que, en cambio, derivaron en agravios de la sociedad, en demérito del estado de derecho y sacrificio de la sociedad civil.

El militarismo que prevaleció en buena parte del siglo XIX y en los inicios del XX llevó a los constituyentes de 1917 a someter las Fuerzas Armadas a la autoridad civil, a excluirlas de la política activa y a salvaguardar de la acción de los militares a los particulares.

A ninguna otra institución le han sido impuestas más limitantes que a las Fuerzas Armadas. Lo hicieron tanto los constituyentes de 1857 como el de 1917. El primer jefe Carranza fue el más acérrimo adversario de los militares; a pesar de ser jefe del Ejército Constitucionalista, nunca aceptó ostentar un grado militar. Tenía sobradas razones para desconfiar de ellos: Victoriano Huerta y otros generales habían acabado con Madero, Pino Suárez y muchos más. Los casos de Veracruz en 1879, y posteriormente los de Huitzilac, Tlatelolco, Tlatlaya y otros son ejemplos que pondrían sobre aviso a cualquiera.

La Constitución Política prevé la existencia y el funcionamiento de la Guardia Nacional; dispone que debe existir en forma paralela al ejército regular, estar conformada por civiles armados y disciplinados. También dispone que son los miembros de ella los que deben elegir a sus jefes y oficiales en forma democrática; los gobernadores de las entidades son los responsables de instruirla y, llegado el caso, de disponer de ella para hacer frente a los problemas de violencia que superen a la policía preventiva, al Ministerio Público y a la policía ministerial.

En el fondo, la existencia de la Guardia Nacional se previó con el fin de neutralizar al ejército regular. En el pasado gente ignorante de la historia, para hacer frente a un problema de delincuencia, en forma irresponsable sacó al ejército de sus cuarteles. Lo hizo en contra de lo dispuesto por el texto constitucional. La actual administración quiere ir más allá: para hacer frente a un problema transitorio, se propone suprimir de manera permanente el marco constitucional civilista, someter la Guardia Nacional a las autoridades militares y dar base jurídica para que éstos asuman de manera permanente la función de perseguir a los delincuentes.

Es torpe destruir instituciones, aunque sean teóricas, para ver qué pasa. Es impolítico, sin existir necesidad, ponerse en manos de alguien que pudiera salir de control. No es aconsejable encender un cerillo para ver cuánta gasolina tiene un depósito.

La Constitución cuenta con los instrumentos para hacer frente a fenómenos políticos para los cuales las instituciones regulares se muestran incapaces. El presidente Juárez, en su momento, no dudó en recurrir al artículo 29 para suspender los derechos y garantías y asumir el ejercicio de facultades extraordinarias. Mediante ellas salvó la República y la independencia nacional.

México está urgido de un nuevo Juárez, de contar con un dirigente que con altura de miras y valor lo salve de la delincuencia generalizada, la anarquía y la corrupción. No necesita un Victoriano Huerta.

En un Estado gobernado por civiles es peligroso sacar al ejército y los tanques a la calle; la experiencia ha demostrado, en México y América Latina, que una vez que salen de sus cuarteles, por estar obligados a mirar siempre al frente, olvidan el camino de regreso; desconocen su sumisión a sus jefes civiles y pasan por alto el respeto a las leyes.

Victoriano Huerta esperó la oportunidad para traicionar a las autoridades civiles; con la reforma que se propone, sus promotores están dando a los militares la oportunidad de volver a hacerlo.

Respecto de la iniciativa de reformas a la Constitución se presentan varias opciones:

La primera, que se acepte la propuesta en sus términos, lo que implicará la desaparición permanente de la institución civilista llamada Guardia Nacional y que, bajo el mismo nombre, se dé origen a un apéndice de las Fuerzas Armadas para realizar funciones que no tienen exacta conexión con la disciplina militar, en violación del sentido del actual artículo 129 constitucional.

De aprobarse en sus términos, con la reforma se eliminarían algunos aciertos que existen en los textos vigentes; también se quedaría corta porque no eliminaría los vicios que se observan en esos mismos textos; entre otros los siguientes:

De conformidad con la fracción III del artículo 31 constitucional, la Guardia Nacional tiene por objeto “asegurar y defender la independencia, el territorio, el honor, los derechos e intereses de la Patria, así como la tranquilidad y el orden interior”.

Por virtud de la reforma desaparecerían del texto constitucional los fines, por demás encomiables, que por ese mandamiento debe tener la Guardia Nacional.
Por otra parte, se propone reformar la fracción XV del artículo 73 constitucional, pero existe incongruencia entre el texto de la reforma y la exposición de motivos. En la propuesta se propone facultar al Congreso de la Unión “para expedir leyes que reglamenten la organización…”.

En cambio, en la exposición de motivos se alude a que “dispone como facultad del Congreso la de expedir la ley relativa al ámbito de actuación y el diseño organizativo de la Guardia Nacional. Dicha ley establecerá además …”.

En este caso lo correcto y adecuado sería aludir a una sola ley, tal como se hace en la fracción XXIX H del propio artículo 73: “Para expedir la ley que instituya el Tribunal…”.

La fracción XV pudiera quedar de la siguiente manera:

“XV. Para expedir la ley que regule la existencia, organización, funcionamiento, atribuciones, disciplina, profesionalización y uso de la Guardia Nacional”.
En la iniciativa se propone modificar la fracción VII del artículo 89; esta parte del proyecto atenta contra la autonomía de las entidades federativas y rompe con el sistema de distribución de facultades previsto en la Constitución. Es el más defectuoso de la iniciativa.

De conformidad con los artículos 21 y 124 constitucionales, la seguridad interior de las entidades federativas es una función que se han reservado ellas y la ejercen como una característica de su autonomía.

Por virtud de los principios que regulan el Pacto Federal (artículos 39, 40 y 41 constitucionales) y de lo dispuesto por el artículo 121 de la Carta Magna, los poderes y autoridades de las entidades federativas únicamente pueden actuar dentro de sus límites territoriales. Ciertamente, en ejercicio de la atribución de perseguir a delincuentes sorprendidos in fraganti, pueden rebasar los límites de su entidad, pero esto es excepcional.

Del texto del proyecto parece desprenderse que, por una orden de la dependencia correspondiente, la policía auxiliar de una entidad podrá operar fuera de los límites territoriales de cada entidad. Lo anterior atenta contra lo dispuesto por el Pacto Federal y los artículos 119 y 121 constitucionales.

También sería contrario a los principios que regulan el Pacto Federal el confiar a una “dependencia” la facultad de ordenar, disponer y reglamentar a la policía auxiliar. Organizar esta policía es una facultad que corresponde a las legislaturas de las entidades, que lo hacen a través de una ley. Los reglamentos locales son los que determinan la disciplina y mandos de esos cuerpos de policía.

Las facultades de ordenar y reglamentar han sido confiadas, por regla general, al presidente de la República (artículos 89, fracción I y 92). Cuando se trata de coordinar una actividad entre la Federación y las entidades, ello siempre se hace a través de una ley que da el Congreso de la Unión.

En la iniciativa, en forma por demás defectuosa, se prevé la posibilidad de que lo haga “la dependencia correspondiente”.

En el caso la exposición de motivos, a base de repetir el texto del proyecto, más que aclarar la intención de la reforma la hace confusa.

De insistirse en que se apruebe la reforma pese a sus múltiples vicios y defectos, habría que afinar la iniciativa y, en lo posible, eliminar los defectos técnicos y de redacción. El proyecto, en general, es defectuoso. El manejo del español y de la gramática no es el fuerte de sus autores. Sólo ellos fueron capaces de redactar lo siguiente:

Artículo 16 constitucional: “Los detenidos deberán ser puestos a disposición, sin demora, exclusivamente ante autoridades de carácter civil. En todos los casos, existirá un registro inmediato de la detención.”

Tan fácil hubiera sido disponer, por ejemplo:

“Sin demora los detenidos deben ser puestos a disposición de las autoridades civiles competentes. En todos los casos se llevará un registro de la detención.”
Artículo 21 del proyecto: “La investigación de los delitos corresponde al Ministerio Público, las policías y la Guardia Nacional, las cuales actuarán bajo la conducción jurídica del primero en el ejercicio de esta función.”

El precepto podría quedar más claro, por ejemplo, con la siguiente fórmula:

“La investigación de los delitos corresponde al Ministerio Público, a las policías y a la Guardia Nacional; éstas, en el ejercicio de sus funciones, actuarán bajo la conducción jurídica del Ministerio Público.”

El vínculo que une a un individuo con las Fuerzas Armadas es indisoluble; sólo termina con la muerte. Alguien que ha sido dado de baja siempre puede ser llamado a filas. Por ello, disponer que para ser jefe de la Guardia Nacional sea requisito no pertenecer a las Fuerzas Armadas al momento de la designación, no es ninguna garantía. Se correrá el riesgo de actuar en fraude a la ley al acordar la baja de un militar en activo únicamente con el propósito de eludir una supuesta limitante. Habrá que evitarlo. La solución apunta en el sentido de que en la fracción XIV del artículo 73, que pretende reformarse, se incluya una cláusula en los siguientes términos:

“Art. 73, frac. XV: Para ser jefe de la Guardia Nacional se requiere ser mexicano por nacimiento, en pleno uso de sus derechos, con una edad mínima de treinta y cinco años y no haber pertenecido al Ejército, Marina o Fuerza Aérea.”

Existe una diferencia entre lo que es un estado de derecho auténtico y otro que no lo es: en el primero existe, como virtud, el buscar cumplir la ley y como vicio el eludirla; en la segunda clase, es un vicio cumplir la ley y una virtud el buscar cómo no cumplirla. No convirtamos en vicio lo que debe ser virtud.

En materias tan delicadas no es aconsejable precipitarse. Lo ideal sería que la reforma no pasara. Si se insiste en que siga adelante habrá que cambiar la iniciativa en el fondo y la forma. Sería deseable que los legisladores de oposición frenen el intento de militarizar el país o se esfuercen en corregir la iniciativa. Pero no hay muchas esperanzas: los partidos a los que representan, en los hechos militarizaron anteriormente el país.
 
* Profesor de derecho constitucional por más de 50 años y autor de un tratado en la materia en cuatro tomos

Seguridad y Defensa

General Francisco Gallardo

Así sería la Guardia Nacional que se propone. El Plan de Seguridad de Andrés Manuel López Obrador (AMLO), detalla que la Guardia Nacional estaría integrada con 214 mil 157 soldados y 55 mil 574 marinos que permanecen bajo el mando de oficiales del Ejército y de la Marina.

“Se trata de aprovechar el conocimiento y la disciplina de estas fuerzas así como todos sus recursos materiales (vehículos, cuarteles e instalaciones), con el propósito de garantizar la seguridad de los mexicanos y devolver la paz al país”.

Alfonso Durazo Montaño, propuesto para ocupar la Secretaría de Seguridad Pública, dijo a Imagen Televisión en entrevista, que la Guardia Nacional estaría integrada por alrededor de 400 mil integrantes, ya que también se incluirían a los elementos de la Policía Federal y otras dependencias que cuentan con fuerzas de seguridad.

También indica que la Guardia Nacional sustituirá el trabajo que realizan el Ejército y la Marina en varias entidades de México con graves problemas de seguridad.

“El proyecto de nación considera el tema de la Guardia Nacional para reforzar la seguridad del país. La política sobre el retiro del Ejército de las calles no se hará de manera inmediata. La figura de Guardia Nacional está contemplada constitucionalmente, aunque sí se tendría que presentar una iniciativa ante el Congreso de la Unión para reglamentarla.

El objetivo es crear y darle vida a este organismo con el propósito de garantizar una mejor coordinación y una óptima utilización de todos aquellos recursos de diverso tipo con los que cuenta el Estado mexicano para mejorar las condiciones de seguridad en el país. La Guardia Nacional no es una policía única. La Secretaría de Seguridad Pública sería cabeza de sector de este organismo”, dijo.

Durazo agregó, que “la Guardia Nacional tendrá como directores operativos a expertos en materia de seguridad como policías, soldados y marinos, pero en el ámbito político y administrativo, contará con expertos en administración pública”. (Nación 321)

A esos propósitos, ¡estamos en presencia de un desaguisado!, es natural y entendible, el tema ha sido intocado y de lo prohibido en México; por tanto puede haber altas y bajas.

Veamos, La seguridad y defensa, es un tema de alta complejidad que tiene que ser abordado bajo un enfoque interdisciplinario, la clase política nacional, nunca lo ha hecho, pues no había habido necesidad, la política de seguridad fue concebida y articulada por un partido de Estado con una alta presencia de militares, el objetivo fue siempre sostener a una estructura autoritaria en el poder. ¡Ahora esa estructura está quebrada…, colapsó!

La seguridad y defensa constituye una de las funciones básicas de toda sociedad organizada, su conducción es esencialmente política, se manifiesta en el seno de la actividad de gobierno, que ejerce el Poder Ejecutivo, por lo que éste debe ser auténticamente legítimo, como ahora lo es.

La defensa está estrechamente vinculada a la seguridad y se asocia al territorio como espacio físico, a la población como elemento social y al orden institucional como un elemento estructural.

La seguridad y defensa no es un asunto exclusivo ni específico de los militares. La seguridad y defensa es una cuestión política que debe ser concebida y diseñada por el consenso del Congreso, los Congresos locales, los acuerdos políticos y actores sociales. Se anida en el ámbito civil.

Tres fuerzas para seguridad y defensa. La Constitución previene para la seguridad y defensa, tres fuerzas a quinenes les otorga responsabilidades, facultades y funciones perfectamente bien definidas dentro de un sistema de organización federal: (Art. 40 Const.)

1.- El Ejército permanente, “Son derechos del ciudadano. Tomar las armas en el Ejército o Guardia Nacional, para la defensa de la República y de sus instituciones”, Art. 35 Fr. IV;

2.- La Guardia Nacional, “Alistarse y servir en la Guardia Nacional, conforme a la ley orgánica respectiva, para asegurar y defender la independencia, el territorio, el honor, los derechos e intereses de la Patria, así como la tranquilidad y el orden interior; Art. 31 Fr.III, 36 Fr. II; y

3.- La Policía, “La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, que comprende la prevención de los delitos; la investigación y persecución para hacerla efectiva, así como la sanción de las infracciones administrativas, en los términos de la ley, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones de seguridad pública se regirá por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en esta Constitución”. Art. 21.

De lo antes descrito se desprende que la función más importante para la seguridad y defensa, la tiene la Guardia Nacional, incluso sanciona como una obligación de los mexicanos, asegurar y defender la independencia, el territorio, el honor, los derechos e intereses de la Patria, así como la tranquilidad y el orden interior, no se lo da ni al Ejército ni a la policía, sino al pueblo en quien se anida y reside originariamente la soberania nacional. (Art. 39 Const.)

De lo anterior implícitamente se desprenden las misiones del Ejército: Defender la integridad, la independencia y soberanía de la nación, así las cosas, el Ejército tiene encomendada la función más política que pueda tener cualquiera de las instituciones del Estado, como lo es defender la soberanía de la nación, sin embargo, la misma Constitución previene que para el cumplimiento de estas misiones, el Ejército debe estar en sus cuarteles preparándose para defender a la patria, y le prohíbe inmiscuirse en asuntos de carácter civil y políticos. Cualquiera otra pretensión sostenida por acuerdos políticos, jurisprudencias, o interpretaciones, es inconstitucional y nula de pleno derecho. (Art. 129 Const.)

Así las cosas, la Constitución previene para la defensa y seguridad de la patria, dos tipos de milicias armadas y una policial de corte paramilitar: LAS FUERZAS ARMADAS Y LA GUARDIA NACIONAL.

Primera, las Fuerzas Armadas/Ejército, que dentro de la organización del Estado depende directamente de la rama ejecutiva, cuyos mandos son nombrados por el presidente de la República, es una institución permanente, integrada con profesionales voluntarios, adiestrada, adoctrinada, equipada y capacitada para combatir y abatir al enemigo que vulnere nuestra soberanía.

El mando supremo de las fuerzas armadas, del Ejército, corresponde al presidente de la República, a través de la función secretarial. Tiene como misión la defensa de la soberanía y la integridad del territorio nacional, puede ser dispuesta por el presidente de la República para la seguridad interior y seguridad exterior de la federación, conforme el mandato constitucional. (Art. 1, 13, 16, 29, 35, 36, 73, 76, 78, 89 y 129 Const.)
Las fuerzas armadas se organizan y constituyen de acuerdo a lo que determina el poder legislativo, son controladas en la legalidad y legitimidad de sus acciones por el poder judicial y actúan dentro de sus misiones, bajo las órdenes del poder ejecutivo.

En los procesos de democratización como el que padecemos en México, cuyas configuraciones autoritarias estuvieron caracterizadas por desbordes militares que llevaron a la institución armadas a ejercer funciones políticas y administrativas ajenas a su función profesional militar, como lo es entre otras la seguridad pública y la lucha anticrimen, uno de los retos básicos ante la posibilidad de nuevos desbordes militares, es el establecimiento de un marco de relaciones entre Estado, Sociedad y Fuerzas Armadas.

Esta tarea se puede llevar en dos ejes fundamentales: la redefinición de la función militar para ajustarla al requerimiento de un Estado democrático y el desarrollo de las transformaciones institucionales implícitas. Segundo, con la creación de un marco legal que permita a las autoridades civiles cumplir con las funciones de liderazgo y supervisión de la institución militar y de otras instituciones de gobierno responsables de ejecutar las políticas de seguridad y defensa.

En las condiciones actuales de alta presencia militar en los asuntos políticos, la reestructuración del Estado mexicano debe pasar incondicionalmente por la reforma de las fuerzas armadas, por la reforma del Ejército, lo cual se puede lograr haciendo más responsables a los civiles y haciendo más profesionales a los militares.

Así las cosas, apartándonos de lo que tradicionalmente entendemos por ejército o fuerzas armadas: conjunto de unidades y de servicios militares del Estado. Desde una visión sociológica o de Estudios de Fuerzas Armadas y Sociedad, el ejército debe tratarse como parte de la formación y desarrollo del Estado.
El ejército, por su naturaleza, es una organización social compleja que tiene carácter público y está altamente diferenciada en su interior respecto de las demás estructuras estatales. El núcleo profesional que adopta las decisiones en su seno es a su vez un grupo social de gran influencia en el conjunto de la sociedad.

Ello se debe a la importancia, cualitativa y cuantitativa, de sus recursos organizativos; a su condición de administrador de los medios de violencia; a su elevada cohesión en comparación con otros grupos decisorios; y a su posesión de diversas tecnologías no exclusivamente militares. Además, no hay otra entidad social que disponga de expertos en áreas tan dispares como la ingeniería, el derecho, la medicina o el aprovisionamiento. Desde otra perspectiva hay pocas estructuras complejas con una capacidad de control sobre la acción individual de sus miembros comparable, en ámbito y en profundidad, a la ejercida por la organización militar.

El análisis de la realidad sociopolítica que actualmente vive el país, nos permite distinguir entre un escenario ideal o el más factible para llevar a cabo reformas legales y doctrinales aunque mínimas, pero decisivas para transformar a las fuerzas armadas y establecer las nuevas relaciones civiles-militares que requiere el avance democrático de la nación.

Con ello tratamos de incidir, inhibir y modificar la capacidad de la institución militar para intervenir en la política interna que deriva de un pacto civil-militar añejo e inoperante, de sus características peculiares -organización unificada y cohesión interna- y, en particular, del control de los instrumentos y administración de la violencia -movilización, experiencia operativa y control policial- y de la utilización del secreto en su relación con la sociedad.

Desde la visión doctrinal, se trata de transformar la estructura de conocimiento del cuerpo de oficiales y buscar un equilibrio entre: militar heroico, técnico y profesional, para potenciar al máximo la profesionalidad militar y por tanto, el control civil objetivo del cuerpo militar.

LA GUARDIA NACIONAL

POTESTAD DEL PUEBLO PARA LA DEFENSA DEL HONOR DE LA PATRIA

Descrita la primera fuerza para la defensa y seguridad, pasamos analizar a la segunda, la constituye LA GUARDIA NACIONAL, instituida históricamente en la Constitución, es una milicia armada, el pueblo en armas, el soldado ciudadano en defensa de su terruño/territorio, es la fuerza civil, que nos dio la independencia, la que instituyó la formación del Estado y nos dio una Constitución social, confrontó, venció y expulso a los ejércitos que han sostenido en nuestra historia a gobiernos autoritarios y dictaduras, está conformada exclusivamente por civiles, nombrados en asamblea por los pobladores de una misma localidad, es una fuerza armada netamente federal, democrática, no profesional, no permanente, totalmente local, cuyos mandos los nombra la comunidad, y depende en su dirección y operación directamente de los gobernadores de las entidades federativas.

Ambas fuerzas Ejército y Guardia Nacional, son sostenidas equipadas, armadas, reglamentadas, y financiadas por el Congreso de la Unión. De la operación de ambas fuerzas que haga el Ejecutivo debe ser aprobada por el Senado de la República. (Art. 1°, 10, 31, 35, 36, 73,76, 78, 89, 115 y 116 Const.)

La misión de LA GUARDIA NACIONAL: asegurar y defender la independencia, el territorio, el honor los derechos e intereses de la patria, así como la tranquilidad y el orden interior. (Art. 31 Fr. III Const.) Esta es la única fuerza armada, que constitucionalmente tiene asignada en forma exclusiva tareas de orden interno. Esta misión es complementada por la fuerza permanente, el Ejército.

Es decir, la Constitución le reserva al pueblo, al mismo pueblo en quien reside esencial y originariamente la soberanía nacional, la defensa de la independencia, del territorio y el honor de la patria, así como la tranquilidad y el orden interno. (Art. 31 y 39 Const.)

Además la Guardia Nacional, se constituye en un contrapeso al poder armado del Estado que en un momento pueda desbordar y cometer abusos en contra del pueblo, es coadyuvante con la seguridad pública, y forma un tejido comunitario que impide la infiltración del crimen al ámbito social. El Estado debe hacer viable que los ciudadanos estén en posibilidad de ejercer este sublime derecho: defender a la patria.

POLICÍAS COMUNITARIAS

Agregaría a estas milicias, a las policías comunitarias de los pueblos indígenas, que se rigen por usos y costumbres, hablamos de un sistema organizativo de seguridad y justicia que data de los pueblos originarios, tiene su fundamento en el principio de autodeterminación, representan a más del 10 por ciento de la población total. (La comunidad en Guerrero/Crac; Cherán en Michoacán; los Seri en Sonora tienen una Guardia Naval, protegen la zona protegida Isla Tiburón y San Esteban). Son espacios de autonomías y autodeterminación que deben ser respetados por el Estado dentro del sistema federal, por tener fundamento Constitucional. (Art. 1, 2, 4, 10, 27, 115, 116, 132 y 133 Const.)

AUTODEFENSAS. UNA EXPRESIÓN POPULAR A FALTA DE GOBIERNO Y DE JUSTICIA

Así mismo, el surgimiento de las autodefensas es parte irrefutable de una expresión popular ante la inoperancia de las autoridades y del Gobierno. Las autodefensas, no suplen al gobierno ni a las autoridades, sino que llenan un vacío de poder, donde no hay gobierno, ni justicia, ni autoridad así lo determinan sendos informes de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Tanto las policías comunitarias como los grupos de autodefensa, son sistemas de seguridad y justicia que deben ser reconocidos y regulados legalmente por parte del gobierno federal, estatal y municipal. (Art. 1, 2, 4, 10, 27, 31, 115, 116, 132 y 133 Const.)

Los grupos de autodefensa, de origen en el Estado de Michoacán, tienen presencia en más de 16 Estados de la República.

POLICÍAS/SEGURIDAD PÚBLICA

La seguridad pública, cumple con la función conservadora del orden social, con base en un orden jurídico que controle al poder y norme sus relaciones con los ciudadanos y de éstos entre sí. Es decir, la existencia y permanencia de un orden público y un orden privado como condición necesaria de la vida social.

La seguridad pública requiere de la realización de un conjunto heterogéneo de actividades dirigidas a garantizar y hacer efectivo el derecho humano a estar libre y exento de todo peligro. Un concepto más amplio de seguridad pública, consiste en combatir al delito y al delincuente, tema vinculado necesariamente con los principios de gobernabilidad, estado de derecho y ejercicio de poder.

En términos del artículo 21 constitucional, la seguridad pública es una función a cargo de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, que comprende la prevención de los delitos, estos últimos la ejercen a través de las corporaciones armadas, bajo el nombre de policía preventiva. (El costo de corregir, siempre será mayor que el de prevenir)

Policía conjunto de ordenamientos jurídicos encaminados a mantener el orden de un Estado. En otro sentido, se entiende como cuerpo encargado de velar por el mantenimiento del orden público y la seguridad de la población, a las órdenes de las autoridades políticas.

La seguridad pública, radica en la exacta aplicación de la justicia. Articula a través de una política criminal a la procuración y administración de justicia y al sistema penitenciario.

Un acercamiento para encontrar la paz y seguridad, radica en la diferenciación de las obligaciones, responsabilidades y facultades, de cada una de las instituciones encargadas de hacer cumplir la ley, lógico dentro de un Estado de derecho que tenga como eje conductor el principio pro homine, base fundamental de la estructura del Estado.