Los decretos presidenciales de Peña en torno al manejo de 295 cuencas hídricas –que las pasa del régimen de veda al de reserva– no necesariamente implican su conservación. En cambio, sí establecen un régimen de certidumbre jurídica y ventajas económicas que potencia los usos lucrativos del agua, en detrimento de las comunidades. Es claro que ya inició la privatización del vital líquido
El 5 de junio pasado, en el marco
del Día Mundial del Medio Ambiente, el presidente Enrique Peña
Nieto firmó 10 decretos de “reserva de agua” que se publicaron el
día 6 en el Diario oficial de la federación [1]. La acción
ejecutiva puede analizarse desde tres dimensiones: la
histórico-política (facultades para la liberalización de recursos
estratégicos); la técnica-jurídica (armonización de regímenes
extraordinarios de regulación) y los riesgos político-sociales
(conflictos normativos, ecológicos y distributivos).
En la primera dimensión, la
liberalización de recursos estratégicos o desregulación ha sido
prioritaria para las recientes administraciones. Algunos
indicadores clave para observar esta tendencia son la
desincorporación de empresas paraestatales en la década de 1980,
las privatizaciones de 1990 y la liberalización o desregulación de
sectores económicos y de flujos e insumos del gran capital.
Específicamente la liberalización del sector energético incluye la
producción de energía eléctrica, la explotación de los
hidrocarburos, la minería y otras industrias extractivas.
Otro indicador importante son las
reformas estructurales que han modificado el carácter
constitucional de los antiguos monopolios estatales. Además, es
cuantificable en cada sexenio la mayor capacidad para modificar la
Constitución que han ganado los presidentes desde la década de
1980. En conjunto, esta tendencia histórico-política muestra que
la liberalización de los recursos estratégicos ha seguido una ruta
bien definida que todas las administraciones han consolidado
gradualmente.
Esta tendencia abona a una mayor
participación del sector privado, nacional y extranjero, en la
explotación de bienes públicos que permitan captar inversión
intensiva de capital en sectores estratégicos y ampliar la base
tributaria de los ingresos ordinarios por vía de los derechos,
usos y aprovechamientos. La privatización de 1990 fue un caso de
ingresos extraordinarios captados por el Estado, que tuvo un monto
equivalente a una cuarta parte del costo del rescate bancario de
finales de esa misma década. Liberar para perder.
En tal sentido, el bloque de
reformas que impulsó la administración de Peña Nieto –incluida la
energética–, las adecuaciones a la ley de aguas y otras
legislaciones señalan esta pauta histórica. El artículo 6 de
la Ley de Aguas Nacionales [2] faculta al presidente para
determinar el uso de tales recursos. Aunado a las facultades
impulsadas en este gobierno y el anterior y a las regulaciones
extraordinarias en materia de energéticos, se tiene una parte del
sistema de regulaciones de aprovechamiento de recursos
estratégicos.
Por ende, el cambio de régimen sobre
los recursos hídricos que ahora pasan de la veda a la reserva
transitan por esta tendencia histórico-política de desregulación
de los recursos estratégicos, para facilitar la explotación y
participación de los actores privados (sean empresas, corporativos
o asociaciones). La liberalización está sustentada por las
facultades específicas de los presidentes en turno y las alianzas
o escudos legislativos que han logrado conjuntar al interior del
Congreso (ejemplos de ello son el Pacto por México, reformas
estructurales, ley Televisa, rescates bancario, carretero y
azucarero).
Dimensión técnico-jurídica
En la segunda dimensión es
importante distinguir el carácter de la nueva regulación en
términos jurídico-regulatorios: los decretos del pasado 5 de junio
se sustentaron en una facultad legislativa que posee y conserva el
presidente. La Ley de Aguas permitía a Peña decretar el uso/no uso
de los recursos integrados en las cuencas hidrográficas (zonas,
lagos y ríos).
La clave de este tema fue pasar de un régimen de veda, que prohíbe
la libre concesión y explotación del recurso hídrico, hacia un
régimen de reserva, que otorga certidumbre jurídica para la
provisión de permisos y concesiones para la explotación.
Anteriormente, el régimen de veda
obligaba a los agentes económicos o colectivos que requirieran
explotar un recurso hídrico a llevar un engorroso trámite en las
instancias federales. Además, los derechos otorgados eran bastante
limitados y sujetos de controversias administrativas e incluso
constitucionales. El régimen de reserva, en cambio, permite y
facilita una regulación que ya quedó preestablecida en un conjunto
de reformas y leyes secundarias para la explotación de recursos
estratégicos (las modificaciones a los Artículos 25, 27, y 28 de
la Constitución).
La Ley de Asociaciones Público
Privadas, las reformas a las leyes de Amparo, de Bienes
Nacionales, Orgánica de la Administración Pública Federal,
hacendaria en materia de derechos usos y aprovechamientos y la
creación de organismos autónomos reguladores forman un cuerpo
legislativo que ha tratado de armonizar la regulación para la
explotación de los recursos en minería, energía eléctrica,
energías alternativas, hidrocarburos, extractivos y hoy agua.
El régimen de reserva precisamente
otorga certidumbre jurídica para el otorgamiento de permisos y
concesiones que estarán amparados bajo el sistema de regulaciones
que incluyen las legislaciones que ya se han mencionado. Por
tanto, el decreto establece que el 55 por ciento de los recursos
hidrográficos de 295 cuencas son sujetos a cuatro tipos de usos:
el personal o doméstico, el público urbano –que introduce la
explotación para la generación de energía–, el ambiental y para
reserva o conservación [3].
Esto significa que hay cuatro usos
para los recursos hídricos que salieron del régimen anterior de
veda. Las zonas, cuencas y ríos seleccionados son:
Grijalva-Usumacinta (Chiapas, Tabasco y Campeche); Papaloapan
(Oaxaca, Puebla y Veracruz); Pánuco (Estado de México, Querétaro,
Guanajuato, San Luis Potosí, Veracruz, Tamaulipas y Nuevo León);
Costa Chica de Guerrero y Costa Grande (Guerrero y Oaxaca); San
Fernando Soto la Marina (Tamaulipas y Nuevo León); Santiago
(Aguascalientes, Durango, Guanajuato, Jalisco, Nayarit, San Luis
Potosí, y Zacatecas); Actopan-Antigua (Veracruz y Puebla); Costa
de Jalisco (Colima y Jalisco); y Ameca (Nayarit y Jalisco).
El juego de palabras en el decreto
debe de leerse con detalle. Por ejemplo, la protección es una de
las opciones abiertas: no está asociada de forma vinculante a un
programa de acciones para la recuperación de los recursos
hídricos.
La conservación implica solamente
cumplir con ciertos estándares de resguardo de los cuerpos de agua
para el uso público –no necesariamente de la población demandante–
que no resuelve el tema de la contaminación de los recursos
hídricos, ni de la distribución ni del acceso universal al mismo.
Según expertos, la vasta mayoría de los ríos están contaminados.
Entonces, el eufemismo reserva
ambiental permite presentar como una acción ambiental lo que en
realidad es otra liberalización dentro del bloque
histórico-político de desregulación de recursos estratégicos.
Por otra parte, como ya se ha
analizado, las reformas estructurales, energéticas y el marco
regulatorio que se establece a partir de las adecuaciones a los
artículos 25, 27, y 28 constitucionales, la Ley de Asociaciones
Público Privadas –que anula el control del poder legislativo sobre
el endeudamiento contraído por los gobiernos de los tres niveles y
garantiza contrataciones ad hoc–, los ajustes a la legislación
hacendaria, la creación de organismos reguladores, la modificación
a la Ley de Amparo y la introducción de la figura jurídica de
“utilidad pública” armonizan legalmente –que no
constitucionalmente– los mecanismos para otorgar permisos y
concesiones para explotación de los recursos hídricos en manos de
agentes privados.
Entre las ventajas está el
establecimiento de contrataciones gubernamentales por periodos de
hasta 50 años prorrogables, la mayor libertad para disponer de
forma exclusiva de dichos recursos a través del esquema de
derechos, usos y aprovechamientos –inscritos en los permisos y
concesiones–, mayor protección desde el concepto de utilidad
pública para evitar juicios de comunidades o actores colectivos
inconformes.
Más conflictos sociales
La ambigüedad y doble naturaleza de
los derechos de carácter público y privado abre una nueva vía de
conflictos políticos, ecológicos y distributivos por la pugna de
acceso a los recursos hídricos útiles (no contaminados). No
obstante que en este régimen regulatorio especial se persigue
armonizar los aspectos técnicos y jurídicos de cambio del régimen
de veda hacia reserva para brindar mayor certidumbre jurídica y
ventajas económicas a la explotación de estos recursos
estratégicos, anulando la viabilidad del amparo, por ejemplo.
Los nuevos ingresos ordinarios al
Estado se basan en una visión particular de desarrollo económico y
social, confiado a actores que no inspiran confianza.
Aquí entra la tercera dimensión del
riesgo: en materia de acceso y conservación ambiental hay
experiencias negativas documentadas alrededor del uso preferencial
otorgado a partir de este conjunto histórico de políticas y
desregulaciones.
Por ejemplo, en el caso de la
producción de energía eléctrica, la minería y de industrias
extractivas para la explotación de hidrocarburos los beneficiarios
son corporaciones privadas nacionales e internacionales, a través
de esquemas de financiamiento en mercado de futuros –con alto
nivel de especulación– o a través de concesiones para
megaproyectos. Avalados por los gobiernos, éstos anulan o al menos
complican el acceso a dichos recursos a los actores sociales: las
necesidades de las poblaciones, comunidades indígenas y campesinas
quedan en segundo plano.
Debemos recordar, además, los
efectos negativos de la industria de los hidrocarburos, que
históricamente ha generado grandes impactos ambientales, una serie
de pasivos y huella ecológica, efectos adversos en la utilización
de los recursos ya sea por contaminación, desabasto generado por
el consumo o contaminación industrial o por los usos exclusivos
previstos en la regulación, para los siguientes 50 años y
presentado como reserva “pública”.
Los recientes casos de contaminación
de zonas agrícolas de cuerpos de agua o la utilización de
millonarios volúmenes de agua para la industria del fracking –para
la obtención de hidrocarburos no convencionales– ha generado
conflictos porque los actores sociales no pueden acceder a los
recursos naturales debido a los regímenes de exclusividad, a la
contaminación o la reducción de las vías de acceso y distribución.
En consecuencia, el uso industrial
en beneficio de la inversión intensiva de capital e ingresos
extraordinarios del sector público está contrapuesto al concepto
de acceso democrático al recurso hídrico considerado como un
derecho fundamental.
Pero ahora, con la figura de la
utilidad pública, las luchas de la sociedad civil –que antes
impulsaron controversias constitucionales, litigios estratégicos o
amparos– verán reducidas sus capacidades de agencia y de control
público, de transparencia, acceso a la información, rendición de
cuentas y fiscalización.
Por ello, el tránsito del régimen de
veda a reserva no necesariamente implica una conservación o
recuperación de los recursos hídricos. En cambio, sí establece con
claridad un régimen cuya certidumbre jurídica y ventajas
económicas va a potenciar los usos lucrativos de estos recursos en
obvio detrimento de los recursos que pudieran garantizar las
comunidades vulnerables por carencia de bienes esenciales o por
vías públicas de acceso a dichos bienes.
A ello se suma el bajo grado de
vigilancia y capacidad de regulación que el Estado tendría sobre
estos recursos: el cálculo de la afectación sólo considera un
estimación del caudal “horizontal” de los cuerpos pero no
considera el origen subterráneo y la precipitación pluvial
“vertical”. También, que las juntas comunitarias y las concesiones
antes otorgadas quedaron al margen de lo considerado en estos 10
decretos. Aunque el sistema regulatorio sí facilita la concesión a
los privados bajo esquemas que no requieren su validación en los
poderes legislativos. Es decir, la sociedad civil pierde capacidad
de control público sobre estos bienes al tiempo que los agentes
privados ganan certidumbre y ventajas financieras.
Finalmente, se ha insistido en que
el gobierno de Peña fue apoyado por la WWF (World Wild Life),
corporación suiza que mantiene asociaciones estratégicas con
empresas a favor de la privatización de recursos hídricos y
altamente contaminantes, como Yves Rocher y Johnson & Johnson.
En México sus aliados son Telcel y Coca Cola Company, gran
beneficiara de recursos hídricos cedidos por el gobierno de
Vicente Fox.
Al respecto, desde 2016, Greenpeace
identificó 30 empresas contaminantes del agua con microesferas de
plástico [4]. Se calcula que en Europa, cada año, llegan al medio
marino 8 mil 627 toneladas de plástico (equivalente al peso de la
Torre Eiffel) procedentes de las microesferas en los cosméticos
fabricados por las aliadas de WWF.
Las leyes liberalizan, no plantean abiertamente privatizar
La privatización del agua avanza.
Sólo hay que decir que las reformas, las leyes y los decretos
jamás plantean ni lo han hecho de jure la privatización. Ello
porque el marco jurídico no plantea privatizaciones sino
desregulaciones, retiro de prohibiciones, permiten la
participación social o privada, la desincorporación o grados de
inversión-operación-participación privada.
Pero la consecuencia directa de las
reformas de ese tipo sí genera la privatización de facto de bienes
y servicios (energéticos, electricidad, productos agrícolas,
telecomunicaciones, banca comercial, carreteras). Conjuntamente,
las estrategias de liberalización también generan nuevas
externalidades negativas y fallas del Estado: por corrupción y
captura de reguladores, desabasto, ineficacia, ineficiencia,
opacidad y déficit financiero por el pago de intereses de las
deudas contraídas por las dinámicas de liberalización.
Es útil recordar que los defensores
de las reformas a Petróleos Mexicanos de 2008 y 2013,
acaloradamente, negaron los efectos adversos en términos de
vigilancia y rendición de cuentas, acceso a bienes y servicios,
huella ambiental, externalidades negativas, ineficiencia e
ineficacia en los objetivos de desarrollo y productividad de las
políticas públicas. A pocos años de distancia, es evidente que se
equivocaron. Hubo incluso quienes defendieron el fracking a pesar
de la evidencia científica que documentó sus efectos negativos,
los pasivos ambientales, el detrimento de la salud de los
habitantes y los negativos impactos económicos en las economías
aledañas. Tal vez los defensores de dichas reformas y decretos
(aperturistas, liberalizadores, desreguladores o de nuevos modelos
de asociación pública privada) tengan guardados argumentos más
éticos y lógicos para negar los efectos adversos en una economía
oligopólica con autoridades corruptas. O bien, que logren
desmentir los efectos negativos en términos de acceso equitativo a
los recursos y bienestar social. Esa es la cuestión. Que no sólo
destaque la quisquillosa y cómoda defensa del estatuto jurídico de
reformas semejantes, que al final se pasan por el arco del
triunfo.
Referencias:
[3] De acuerdo con la Ley de Aguas
Nacionales, una reserva se puede resguardar para la parte
ambiental, para el uso diario de la población; es decir, el uso
doméstico, o bien para generar energía en la parte del servicio
público
[4] Exfoliantes, pastas de dientes y
detergentes contienen pequeñas bolas de plástico (entre 130 mil y
2.8 millones en un bote) que llegan al mar a través del desagüe,
hay otras empresas como Revlon y L’oreal.
