El nuevo modelo de seguridad pública

José Ramón Cossío Díaz

CIUDAD DE MÉXICO (Proceso).- El 26 de marzo se publicó el decreto por el que se reformaron varios preceptos constitucionales en materia de seguridad pública. Como buena parte de la discusión se concentró en la Guardia Nacional y, todavía más, en su necesario carácter civil, se perdió de vista que con las reformas aprobadas se estaba dando lugar a un nuevo modelo de seguridad pública. Dentro de los cambios a que dio lugar la reforma, destaca el otorgamiento de competencias al Congreso de la Unión para organizar la Guardia Nacional y demás instituciones de seguridad pública federales, así como para emitir las leyes nacionales sobre el Uso de la Fuerza y del Registro de Detenciones.

Continuando con la mala técnica legislativa seguida desde hace tiempo, en los artículos transitorios del decreto de reformas se fijaron los contenidos mínimos que el legislador federal debía establecer al momento de emitir las leyes que habrían de desarrollar la reforma constitucional. Para la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, lo relativo a la formación y actuación de las instituciones de policía encargadas de la seguridad pública y la regulación del sistema nacional de información en la materia. Para la Ley de la Guardia Nacional, los supuestos para la coordinación y colaboración de ella con las instituciones de seguridad de las entidades federativas y municipios; las reglas de aportación de estos órdenes de gobierno por la colaboración de la Guardia Nacional en tareas locales; la estructura jerárquica, régimen de disciplina, ascensos, desempeño, prestaciones, ingreso, educación, capacitación y profesionalización; las responsabilidades y tareas que puedan homologarse a las disposiciones aplicables a las Fuerzas Armadas; la posesión, portación y uso de armas de fuego; las hipótesis para delimitar la actuación de sus integrantes y las bases del informe que el presidente de la República habrá de rendir al inicio del segundo periodo ordinario de sesiones del Congreso de la Unión.

Respecto de la Ley Nacional sobre el Uso de la Fuerza, se determinó su finalidad, alcance y definición; los sujetos obligados, así como los derechos y obligaciones de los integrantes de las instituciones competentes; su sujeción a los principios de legalidad, necesidad, proporcionalidad, racionalidad y oportunidad; la previsión del adiestramiento en medios, métodos, técnicas y tácticas mediante el control físico y las armas incapacitantes, letales y no letales; y las reglas de portación, de adiestramiento y gestión. Finalmente, respecto de la Ley Nacional de Registro de Detenciones, se previeron las características del Registro y los principios que rigen su conformación, uso y conservación; los momentos y procedimientos para llevarlo a cabo; el tratamiento de los datos personales de los detenidos y los criterios para clasificar la información; las personas autorizadas para acceder a la base de datos del Registro y los niveles de acceso, fundamentalmente.

Atendiendo a los plazos y contenidos impuestos, el Congreso de la Unión aprobó las reformas a la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública y expidió las de Guardia Nacional, Uso de Fuerza y Registro de Detenciones. Todas estas leyes fueron publicadas en la edición vespertina del Diario Oficial de la Federación del 27 de mayo pasado y entraron en vigor al día siguiente. Para que el modelo de seguridad pública llegue a estar completo, se requiere que el presidente de la República emita los correspondientes reglamentos, y las autoridades administrativas, los protocolos y manuales de operación. Sólo al tenerlos sabremos cabalmente cuáles son las posibilidades de intervención de las policías, el tipo de acciones que pueden realizar en ejercicio de sus facultades, incluido el uso de la fuerza letal. Sin embargo, teniendo a la vista las reformas constitucionales y la nueva legislación, es posible identificar ya las notas que animan y animarán la seguridad pública nacional federal en los próximos años y en las graves condiciones en las que su contrapartida, la inseguridad, se encuentra. Me concentro en los tres ordenamientos principales.

Lo que se hizo con la Ley de Seguridad Pública fue otorgarle a la federación las competencias necesarias para crear, integrar y utilizar un sistema nacional de información acerca de la delincuencia. Los artículos reformados o adicionados dotan de facultades a las autoridades federales para allegarse de información a fin de crear estadísticas, bases de datos y medios semejantes, para con ellos formar o reestablecer, según se vea, el llamado Centro Nacional de Información. Así, la federación se asignó las tareas de inteligencia del fenómeno delincuencial para, esperemos, estar en posibilidad de fijar políticas generales y coordinar las tareas de los diversos cuerpos de seguridad.

La Ley de la Guardia Nacional terminó siendo, como debía ser, un ordenamiento de carácter orgánico en el que quedaron definidos los objetivos y competencias del cuerpo, sus jerarquías y modos de integración, capacidades, adiestramientos y tipo de controles parlamentarios y judiciales a que sus actuaciones quedarán sometidas. Con independencia de las muchas reticencias que, en lo personal, me genera la existencia de este cuerpo, debo reconocer que la ley está bien hecha. Por una parte, recoge las determinaciones impuestas por los artículos transitorios; por otra, no desborda los preceptos constitucionales, excepción hecha de algunos procesos de investigación que, sin embargo, pudieran quedar comprendidos en la obligación genérica de proceder mediante autorización judicial (artículo 100) y, finalmente, porque ordena bien lo que se quiere llegar a lograr con la corporación.

A la Ley del Uso de la Fuerza debemos verla con dos enfoques. Entendiendo que, al contar con una normatividad, ella es marco de actuación y condiciones y, al mismo tiempo, marco de inhibición. La falta de una ley hacía difícil saber lo que a cuento del uso de la fuerza se hacía, si era o no adecuado e, igualmente, si la conducta misma era o no posible. En adelante, quienes estén autorizados para usarla saben que su proceder está regulado, que hay situaciones de uso legitimado de la fuerza y situaciones en las que ésta puede ser ilegal o hasta delictiva.

En la Ley Nacional del Uso de la Fuerza se describen las facultades y las obligaciones de los agentes que realizan funciones de fuerza, definidas como la posibilidad de inhibir a una persona por medios mecánicos o biomecánicos, momentánea o permanentemente, conforme a los principios de absoluta necesidad, legalidad, proporcionalidad, prevención y rendición de cuentas. Las armas a utilizar se distinguen entre letales y no letales, según puedan producir la muerte o graves lesiones o no conduzcan a ello. En la escala de actuación, uno de los temas centrales del ordenamiento, se prevé la siguiente progresividad: persuasión, entendida como cese de la resistencia por indicaciones verbales o presencia de la autoridad; restricción, como determinación de un perímetro para controlar la agresión; sujeción, como uso moderado de la fuerza física para controlar o asegurar individuos; inmovilización, como restricción de la movilidad de las personas para lograr su aseguramiento mediante el uso intenso de fuerza física; incapacitación, como neutralización de la resistencia y la violencia a través del uso intensivo de fuerza física y empleo de armas menos letales, a sabiendas de que pueden causarse lesiones que no pongan en riesgo la vida; lesión grave, como neutralización de los agresores por medio del uso de armas menos letales o de fuego con la finalidad de proteger la integridad de la autoridad o de otras personas a sabiendas de la alta probabilidad de dañar gravemente al agresor y, finalmente, la muerte, que implica el uso de fuerza letal como acción excepcional con la finalidad de repeler y neutralizar la agresión al no existir otra opción para proteger la vida de las personas ajenas o la propia.

De los temas de la Ley de Uso de la Fuerza que es importante reflexionar, hay tres que desde ahora dejo señalados. El primero es que la misma enuncia como finalidad determinar el uso de ella para las fuerzas de seguridad de cualquier tipo y adscripción y, más relevante por la situación confusa que ahora vivimos, de las Fuerzas Armadas que realicen funciones de seguridad pública. Si conforme al artículo quinto transitorio del decreto de reformas constitucionales de marzo pasado, durante los cinco años siguientes a su entrada en vigor el presidente de la República podrá disponer de la Fuerza Armada de forma permanente en tareas de seguridad pública de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria, ¿cuál es el estatus jurídico de estas fuerzas en tales circunstancias? Desde mi punto de vista, deben actuar conforme a la Ley de Uso de la Fuerza, es decir, en una condición policial y no militar. Ello implica la no aplicación del fuero ni de los protocolos o normatividades militares o navales, sino de los civiles. Piénsese, para dimensionar la relevancia de estos cambios, en lo que los integrantes del Ejército hubieran podido y debido hacer a la luz a de la nueva normatividad en situaciones como la vivida recientemente en La Huacana, Michoacán. ¿Qué y cómo debieron haber respondido ante tal acontecimiento?

Un segundo asunto tiene que ver con lo que ya varias organizaciones de la sociedad civil han advertido. En el artículo 27 de la Ley se establece que por ningún motivo se podrá hacer uso de armas contra quienes participen en manifestaciones o reuniones públicas pacíficas con objeto “lícito”. La amplitud de la expresión deja un margen de discrecionalidad, cuando no hay la posibilidad de definir, ex ante, si la manifestación tiene tal calidad y, en su caso, las condiciones del uso de la fuerza que pueden ser impuestas. El tercer aspecto a destacar es la importancia de los protocolos del uso de la fuerza que habrán de expedirse. En ellos radicarán muchas de las posibilidades operativas de lo que, efectivamente, sucederá en las circunstancias concretas del día a día.

Con la descripción y los apuntes anteriores, me parece que ha quedado claro que en el país se está tratando de establecer un nuevo modelo de seguridad pública. Sin embargo, el mismo enfatiza al ámbito federal y, por lo mismo, incide menos en el de las entidades federativas y los municipios. Después de estas transformaciones, la federación cuenta con un Sistema de Información y su correspondiente Centro, una nueva policía en la forma de la Guardia Nacional y un sistema de registro de las detenciones; y, adicionalmente, la federación, las entidades y los municipios con un marco de uso de la fuerza para todas sus corporaciones. El problema es que no se imaginaron ni previeron nuevas competencias o modos de organización del sistema nacional de las policías ni de la seguridad. Una vez más, se dejó a los estados y municipios la tarea de pensar y constituir sus cuerpos y ejecutar sus acciones en sus limitados ámbitos espaciales y materiales. Ya varios expertos lo han señalado, se persistió en una equivocada idea. Como, se asume, los grandes delitos y la peligrosidad social son federales, en sus instituciones habrá de ponerse el acento.

Si analizamos los dos Planes Nacionales de Desarrollo, el del presidente y el de su administración, pronto nos daremos cuenta que es poco y malo lo que de manera integral se dice de la seguridad pública. Es cierto que están tocados algunos de los temas relacionados con las cuatro leyes acabadas de señalar. Sin embargo, es muy poco lo que se plantea en procuración e impartición de justicia. Suponiendo que todo lo vinculado con las nuevas leyes saliera bien, faltaría mucho por hacer para que ello quedara vinculado en un sólido sistema. El gobierno de López Obrador está reproduciendo los mismos errores de sus antecesores. Nadie está liderando el movimiento por el ajuste y actualización de las competencias del Ministerio Público, las defensorías, los servicios periciales o las adecuaciones que diversas leyes debieran sufrir.

Lo que resulta de los cambios apuntados, básicamente, es el otorgamiento de más funciones policiales a la federación, más capacidad de fuego a los agentes, y la legitimación para que las Fuerzas Armadas actúen como policías. Con esos elementos en mente, cabe preguntarse si se va en la ruta adecuada para enfrentar a la delincuencia y pacificar al país o si, por el contrario, únicamente se está haciendo más de lo mismo, eso sí, con otras justificaciones y distintos actores.

@JRCossio
Ministro en retiro.
Miembro de El Colegio Nacional.