¡Cuidado con la ratificación del Acuerdo sobre yacimientos transfronterizos!

Cuauhtémoc Cárdenas Solórzano

En unos días se cumplirá el 74 aniversario de la expropiación petrolera y resulta hoy oportuno traer a la atención de la opinión pública un caso grave e importante de la política y la industria del petróleo: el aprovechamiento de los yacimientos transfronterizos y el acuerdo suscrito al respecto por los gobiernos de México y Estados Unidos.
El pasado 28 de febrero recibió el Senado, para su ratificación, el Acuerdo para la explotación de yacimientos transfronterizos de hidrocarburos en el Golfo de México, firmado el pasado 20 de febrero, en Los Cabos, Baja California Sur, por las secretarias de Relaciones Exteriores, Patricia Espinosa, y de Estado, Hillary Clinton, respectivamente, de los gobiernos de México y Estados Unidos. Se trata de un instrumento jurídico que tiene el propósito de establecer los procedimientos para repartir la producción obtenida de yacimientos continuos hacia ambos lados de la frontera marítima. En ese sentido, el acuerdo implica un cambio en la forma como México ha llevado a cabo la explotación de los carburos de hidrógeno durante más de setenta años, y por ese simple motivo debe ser ampliamente conocido y examinado.

La ausencia de información pública sobre una negociación de la complejidad técnica de este acuerdo genera, por decir lo menos, suspicacia. Por ejemplo, no se sabe por qué se firmó hasta ahora, pues dada su materia fundamental debió haberse suscrito por lo menos diez años atrás. Si fue por negligencia de las autoridades mexicanas, que, entre otras cuestiones, desestimaron que durante todo ese tiempo las empresas competidoras de Pemex lograron avanzar tecnológica y organizacionalmente en la planeación y desarrollo de este tipo de proyectos; o si fue negativa del gobierno estadunidense, por razones que hasta hoy no se nos han dado a conocer. El hecho contundente es que este acuerdo deja sin protección el interés nacional, pues las empresas que ya trabajan en el lado estadunidense de la frontera marítima no quedan obligadas a su observancia, y en el caso de la redistribución, o sea la eventual nueva distribución entre ambas partes de los productos obtenidos en el curso del desarrollo y aprovechamiento de un yacimiento, el procedimiento para la nueva reasignación de beneficios queda en la indefinición.

El acuerdo trata del método –de unificación (gestión de un yacimiento transfronterizo por un solo operador, que rinda cuentas a las dos partes)– que utilizarán las empresas o entidades que hayan adquirido o adquieran permisos o concesiones para explotar yacimientos que crucen las fronteras marinas de México y Estados Unidos: se definen plazos para notificar las actividades de exploración y explotación que se realicen en una franja de tres millas a cada lado de la línea de delimitación; se especifican los procedimientos para determinar, cuando así proceda, la calidad de yacimientos transfronterizos, para llevar a cabo la unificación; se fijan los plazos para la obtención de acuerdos de distribución y redeterminación (modificación de la distribución de beneficios); se identifica a las instancias que deban constituirse para administrar conjuntamente los yacimientos, y, establece reglas para la solución de controversias entre los participantes.

El acuerdo deja a salvo el interés de las empresas que ya están trabajando en las áreas limítrofes, en este caso del lado norteamericano, pues consigna textualmente que sus cláusulas no se aplicarán sin la voluntad de las empresas (artículo1): “Si alguna disposición de este acuerdo requiriera que una de las partes modifique los términos de cualquier licencia existente a la fecha de la última notificación prevista en el artículo 22, dicha disposición no será aplicable en tal caso…” y el acuerdo no rige en la jurisdicción de las aguas territoriales del estado de Texas.

El artículo 9 señala los procedimientos para la redeterminación de la distribución de la producción, pero es ambiguo al señalar que “[Las] partes deberán hacer lo posible para asegurar… la justa y equitativa distribución de la producción de cada yacimiento…” Al respecto, debe tenerse en cuenta que la evaluación de las condiciones de los yacimientos es dinámica en la medida de su desarrollo y aprovechamiento, por lo que el acuerdo debiera garantizar la equidad entre las partes y no dejar su interpretación a la subjetividad de lo que para alguna de las partes sea (o no) posible. Más aún cuando en la relación con Estados Unidos es inevitable el peso de la asimetría.

El área objeto del acuerdo identifica más de 140 bloques, que en su mayoría podrán ser objeto de licitación, entre ellos se encuentran 23 que han sido ya concesionados, y en los que diferentes empresas realizan trabajos de exploración y desarrollo. La región del Cañón de Alaminos, particularmente la zona denominada Cinturón Plegado de Perdido concentra gran parte de los proyectos más prometedores: Great White, Silvertreep, Trident y Hammerhead, donde las empresas concesionarias han logrado perforar con éxito a profundidades que superan los 2,900 metros de tirante de agua; algunos pozos han comenzado a producir y otros lo harán en los años siguientes. Se trata de un complejo (Perdido Hub) que ya está en funcionamiento y que integra, en el fondo marino, la infraestructura de las diferentes empresas para concentrar, separar y transportar el producto obtenido hasta las costas de Texas.

En los últimos años Pemex ha comenzado a explorar la parte mexicana del Cinturón Plegado de Perdido, a partir de información que puede suponerse soporta la hipótesis de que existen yacimientos transfronterizos. Esta actividad plantea la disyuntiva de que al localizar yacimientos viables, aun cuando no fueran continuos hasta la parte estadunidense, se tendría que decidir la construcción y montaje de nueva infraestructura o vincularse a la ya existente, que lleva los productos obtenidos a la costa texana. Es decir, se estaría asumiendo que dados los previsibles volúmenes extraídos sobre todo en las primeras etapas de explotación, el desarrollo de un proyecto para procesar en territorio mexicano los productos obtenidos podría resultar antieconómico, por lo que estos productos tendrían que utilizar las infraestructuras con terminales en Texas, con las consecuencias económicas, financieras y geopolíticas que ello implica. Esta es una razón más para buscar precisión en el acuerdo, en cuanto a la distribución de beneficios en el aprovechamiento de yacimientos transfronterizos.

Por otra parte, dado que el acuerdo señala que las empresas que ya trabajan en la zona tienen la facultad de decidir si adoptan o no lo establecido en el acuerdo, las autoridades mexicanas y el Senado deben, por lo pronto, responder a las siguientes preguntas: ¿qué pasará si una empresa, con licencia estadunidense previa, estima no conveniente celebrar un acuerdo de unificación? ¿Quién fijará la compensación al Estado mexicano por los hidrocarburos de un transfronterizo ya obtenidos o por extraer? ¿A qué instancias internacionales podría recurrir el gobierno mexicano en caso de controversia?

El asunto se complica aún más dado que el artículo 16 establece que un experto fallará sobre las controversias relativas a la distribución de la producción. Quizás esta sea la práctica usual entre empresas, pero no se debe olvidar que en este caso el experto determinaría entre el interés de una empresa y el de un Estado soberano.

Por las circunstancias en que se da, la firma de este acuerdo parece el resultado de una presión ejercida sobre el gobierno mexicano para facilitar los trabajos de las empresas que ya operan del lado estadunidense. En el año 2000 el gobierno mexicano suscribió con Estados Unidos un Tratado de límites sobre la plataforma continental, es decir sobre el espacio marino más allá de las doscientas millas de mar patrimonial, que estableció una moratoria a la exploración y explotación en la frontera de la región denominada Hoyos de Dona; sin embargo, como se ha visto, el desarrollo se dio ya en el lado estadunidense, mucho más cerca de la costa, y fuera del área respecto a la cual se negoció la moratoria, por lo que ahora los vecinos pretenden extender sus zonas de actividad a los transfronterizos, que seguramente ya han detectado.

Una omisión grave es que a lo largo del texto del acuerdo no aparece la palabra, y menos aún el tema, de las reservas que pudieran descubrirse, pues para México, como país exportador, resulta prioritaria su administración con visión de largo plazo. Cabría al respecto preguntarse si en la Estrategia Nacional de Energía se han previsto las gestiones necesarias para convenir un plan que considerara la apertura a la explotación ordenada de las distintas zonas compartidas en el Golfo de México –tal como se hace en Estados Unidos.

El acuerdo que se ha solicitado ratifiquen los senadores levantará la moratoria sobre la zona de los Hoyos de Dona (artículo 24) y abrirá a la explotación, en un solo acto, si así lo dispone el gobierno estadunidense, toda la línea limítrofe en el mar, dejando que sólo el interés del mercado determine la velocidad de extracción de los hidrocarburos existentes. ¿Donde quedará el interés mexicano por administrar las reservas de esa zona según las necesidades del desarrollo nacional o para generaciones futuras? Más aún cuando se actúa a ojos cerrados, pues se desconoce la magnitud de los recursos comprometidos, o incluso, cuando existe confusión en el propio gobierno (o un propósito consciente de confundir a la opinión pública), lo que se ha visto en estos días, cuando funcionarios gubernamentales afirman reiteradamente que no hay indicios de la existencia de yacimientos transfronterizos.

Un acuerdo como el recientemente firmado por el gobierno mexicano no debería ser un acto obligado por las circunstancias, sino paso secuencial de una ruta trazada en la expansión de la industria petrolera nacional y en la protección y administración con racionalidad de presente y futuro, política, económica y técnica, de nuestros recursos naturales.

Bajo las nuevas circunstancias, es indispensable fortalecer los recursos de Pemex para proyectos en la zona limítrofe. Es necesario, igualmente, que la Comisión Nacional de Hidrocarburos fortalezca sus funciones de vigilancia en el uso racional de los recursos y para la prevención de desastres naturales. Y es indispensable, además, examinar las posibilidades de que Pemex adquiera instalaciones de refinación en Estados Unidos para procesar los flujos de hidrocarburos que surgirán en la porción norte del Golfo de México.

Finalmente, el Senado de la República, antes de ratificar el acuerdo, debiera solicitar al Ejecutivo su modificación, a fin de que quede plenamente salvaguardado el interés nacional y para que este texto no vaya a ser antecedente en la suscripción de otros acuerdos internacionales, como el que bien puede preverse deberá en su momento convenirse con Cuba. De no acceder el Ejecutivo a plantear la revisión de este acuerdo, el Senado de la República no debe ratificarlo.